Esta crisis se está llevando por
delante muchas cosas, demasiadas. Muchas de ellas las creíamos tan firmemente
asentadas, tan consolidadas, que era difícil creer que el deterioro alcanzase a
los fundamentos mismos de nuestra democracia: El Estado del Bienestar y las
instituciones encargadas de garantizarlo. Pero hoy, al amparo de la crisis, se ha instalado en una buena parte de la
ciudadanía la crítica al Estado de las Autonomías diciendo que es inviable,
que nos sale demasiado caro, que aquello del “café para todos” fue un error y
que sería mejor deshacer semejante mosaico de miniestados para crear uno solo
que, sin duda, nos saldría más barato. A menudo quienes así piensan lo hacen con
más pasión que información, como quien busca un culpable al que pueda atribuir
esos excesos que nos dicen hemos cometido “viviendo por encima de nuestras
posibilidades”. Sin duda el Estado de las Autonomías es mejorable y la crisis
puede servir para emprender esas reformas (eliminar duplicidades
administrativas, mejorar la financiación…), pero de ninguna manera las
Autonomías han provocado la crisis. Sería tanto como admitir que el federalismo
lleva implícito en sus principios el fracaso económico y que, por tanto,
Alemania, Suiza, Australia o Canadá, deberían estar también en crisis, y que
los estados centralizados como Italia o Francia no deberían estarlo. Debemos aprender por tanto a distinguir
entre los principios que rigen las instituciones y las personas encargadas de
su gestión y su administración. Dicho de otra manera, el derroche, los
gastos innecesarios, la corrupción…afecta a las personas y no es exclusivo de
un solo tipo de administración.
De modo que el debate sobre la
viabilidad o no del Estado Autonómico hay que sacarlo del contexto actual de
crisis y devolverlo al que realmente le pertenece, y que podría resumirse en la
siguiente pregunta: ¿El Estado federal,
o autonómico, propicia un desarrollo económico y social mayor que el que podría
proporcionar un modelo de Estado centralizado? La discusión es interminable
y no proporciona respuestas concluyentes, de hecho, ejemplos hay de estados
avanzados y desarrollados en cualquiera de los dos modelos, por lo que no
parece ser un factor determinante. Pero la teoría del federalismo fiscal sí confiere más eficacia a la
regionalización de la función asignativa del Estado. Mientras que las funciones
de estabilización (normas regulatorias del mercado, del mercado laboral, etc.)
y la redistributiva (a través de los impuestos) se reservan al gobierno central
porque afectan al conjunto del país, la asignación de servicios directamente a
los ciudadanos se cede a los gobiernos regionales porque éstos pueden ajustar
mejor los servicios a las necesidades y las demandas de sus beneficiarios.
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| Fig.1: Regiones de Objetivo 1 |
Es muy difícil evaluar en qué medida
este modelo de organización territorial ha sido mejor, o no, para España. Sin
duda, y hasta la irrupción de la crisis, España ha avanzado mucho económica y
socialmente desde 1979, y a ello ha contribuido el contexto económico internacional. Conviene recordarlo para subrayar
lo difícil que es aislar el Estado de las Autonomías y su relación con el
desarrollo económico nacional, pues si tenemos que reconocer las ventajas de
este contexto, no nos haríamos justicia si no reconociéramos también sus
inconvenientes. Así, el Estado de las Autonomías no terminó de construirse
hasta 1983, con la aprobación de las autonomías para Extremadura, Baleares,
Madrid y Castilla y León, pero sólo tres años más tarde, en 1986, España ingresó en la Unión Europea, de
manera que las funciones antes mencionadas de estabilización y redistribución
fueron en gran parte cedidas a las instituciones europeas, una delegación de la
soberanía económica que se ha acentuado en estos últimos años. En cualquier
caso, España empezó a recibir ayudas desde su ingreso en la Unión de los Fondos Estructurales (FEDER, FEOGA,
FSE, IFOP): 540 millones de euros de media anual entre 1986 y 1988; 2.400
millones de media en el periodo 1989-1993. A partir de 1993 se ponen en marcha
los recortes en el gasto público para cumplir con los criterios de Convergencia
acordados en Maastricht, pero para compensar aumentaron las cuantías de los
Fondos Estructurales, a los que había que sumar los Fondos de Cohesión, de manera que entre 1994 y 1999 España recibió
5.900 millones de euros de media anual, cifra que subió hasta los 8.900
millones en el periodo 2000-2006. En total, entre 1986 y 2006 España puede
haber recibido unos 118.000 millones de euros de los fondos europeos (Dirección
General de Fondos Comunitarios, Ministerio de Economía y Hacienda). Y
esta ayuda, no hay que olvidarlo, es siempre ayuda regionalizada, enmarcada en
la política europea de corrección de las desigualdades territoriales como
condición necesaria para el buen funcionamiento del mercado único y la unión
monetaria. España tenía pues el soporte administrativo idóneo para recibir y
administrar estas ayudas. Desde el año 2000 los Fondos Estructurales atienden
al cumplimiento de distintos objetivos. El objetivo 1, conocido como objetivo
de convergencia, está destinado a favorecer el desarrollo de aquellas regiones
cuyo PIB per Cápita sea inferior al 75% de la media europea, y supone casi el
70% de la totalidad de los fondos estructurales. Al principio del periodo once
Comunidades entraban en este objetivo: Andalucía, Extremadura, Galicia,
Castilla-La Mancha, Castilla y León, Murcia, Asturias, Ceuta, Melilla,
Comunidad Valenciana y Canarias (fig. 1). En 2009 sólo 4 Comunidades seguían
recibiendo ayudas por este motivo: Andalucía, Extremadura, Galicia y
Castilla-La Mancha.
Pero el año 2000 fue también el año
en el que se adoptó el euro como
moneda única. Como todas las monedas tienen dos caras, el euro no iba a ser
menos. La ventaja más evidente para la economía española fue la reducción de
los intereses que se pagaban por la deuda pública en los mercados financieros. Así
el interés medio de las letras pasó del 12,8% en 1992 al 3,16% en 2006; el de
los bonos bajó del 13 al 3,15%, y el de las obligaciones bajó del 11,4 al 5% en
ese mismo año. Pero el euro ha supuesto también la pérdida para España de la
autonomía monetaria y de los mecanismos tradicionales de ajuste en caso de crisis, como
la posibilidad de devaluación, o de decidir sobre el tipo de interés. Desde
2011, Bruselas además ejerce un estricto control sobre los presupuestos
nacionales exigiendo reducir el déficit público, y esa exigencia es trasladada
desde el gobierno central a las Autonomías, dado que la Administración Central
sólo gestiona el 22% del gasto público total, el resto corresponde a las
Autonomías (36,2%), la Seguridad Social (29%), y los ayuntamientos (12,8%), según datos de 2008. Pero, como ya se demostró en otro lugar[1], el crecimiento del déficit público y de la deuda no han sido la causa
de la crisis, sino su consecuencia, agravada por el hecho de que España,
como el resto de países de la eurozona, se ha endeudado en una moneda que no
controla. Países federales con autonomía monetaria y presupuestaria están
sorteando la crisis con bastante más éxito que en Europa. El Estado de Nevada
sufrió una crisis similar a la europea provocada también por una burbuja
inmobiliaria que estalló con la caída de Lehman Brothers, pero los gastos
sociales han sido asumidos por el gobierno americano.
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| Fig.2: Gasto público en relación al PIB, UE-15, 2006 |
Este
es el contexto del que tenemos que hacer abstracción para aislar y evaluar el
éxito o el fracaso de nuestro Estado de las Autonomías. Y quizá la pregunta que hay que
hacerse no es si España hubiera crecido como lo ha hecho con o sin Autonomías,
sino si ciertas regiones, ciertas Autonomías, hubieran crecido como lo han
hecho si no hubieran tenido capacidad para decidir en qué partidas, actividades
o servicios debían invertir. Las ayudas europeas estaban vinculadas a la
realización de proyectos concretos y suponían un 30% de media del gasto público
total en las Comunidades del objetivo 1, de manera que para el restante 70% sí
disponían de plena autonomía de gestión (Comisión Europea. Dirección General de
Política Regional, 2005). Este camino nos conduce a otra polémica no exenta de
sesgo ideológico, y quizá más real y más acertada que aquella que pretendía
establecer un vínculo entre modelo de organización territorial y desarrollo
económico; este, por el contrario, lo hace entre desarrollo y gasto público. El premio nobel de economía Joseph Stiglitz no tiene ninguna duda:
“La viabilidad del conjunto de nuestra
economía depende enormemente de un sector público que funcione adecuadamente
(…) el gobierno aporta la infraestructura intangible y tangible que permite que
funcionen una sociedad y una economía. Si el gobierno no aportara las
carreteras, los puertos, la educación o la investigación básica las empresas
corrientes no podrían prosperar”. El gasto en infraestructuras de
comunicación y transporte ejerce un efecto multiplicador, pues mejora la
productividad y aumenta el valor de la región donde se hace la inversión así
como en las regiones colindantes. Invertir en educación es invertir en capital
humano; a medio y largo plazo aumenta la oferta de mano de obra cualificada, y
puede también estimular la economía por el lado de la demanda, pues sus hábitos
de consumo están ajustados a los propios de una economía terciarizada (ocio, turismo, cultura, tecnología…); la inversión en I+D+i puede mejorar la competitividad de las
economías y de las empresas, estimula la competencia, y sus hallazgos pueden
ser fundamentales para mejorar la calidad de vida de las personas. Por otro
lado, un Estado del Bienestar fuerte (sanidad, desempleo, jubilación…) es el
mejor y más eficaz mecanismo de seguridad colectiva a medio y largo plazo que
tiene consecuencias indudables en la demanda de bienes y servicios a corto
plazo. Pues la sociedad así protegida aumenta su consumo en vez de ahorrar para
protegerse. Como afirma Stiglitz, para aumentar el consumo y con ello la
actividad económica hay que poner dinero en los bolsillos de la gente que no
tiene más remedio que gastarlo. Además, no hay que olvidar las transferencias
de capital que el sector público realiza al sector privado, ya sean directas, a
través de subvenciones y ayudas de todo tipo; como indirectas, aquellas que se
encuentran en el sistema tributario y que benefician a empresas y particulares
mediante las desgravaciones y las deducciones en los impuestos.
Los
datos respaldan el vínculo entre gasto público y desarrollo económico. En las últimas décadas todos los
países de la OCDE han ido aumentando su gasto público hasta situarlo en valores
por encima del 50% del PIB. Durante los años 60 y principios de los 70 el gasto
público en España estaba en valores cercanos al 25%. Pero a partir de 1977 se
inicia un progresivo aumento hasta situarse en el 45% en 1991 (Banco de España,
1992). A partir de ese año el gasto público desciende por exigencias de
Maastricht, y durante toda la década, y hasta 2007 se había mantenido en
valores cercanos al 38%, casi 10 puntos menos que la media de la UE-15, (fig.2).
Estábamos en el penúltimo lugar de la tabla, sólo superados por Irlanda. Ha
sido la crisis, especialmente los rescates a la Banca, los que han vuelto a
elevar el gasto público. En 2010 Irlanda encabezaba ya la tabla con un 67% de
gasto público sobre el PIB, y España volvió a alcanzar el 45%, aún así, 5
puntos menos que la media UE-27 (Eurostat, 2011).
Si se analiza el gasto público por partidas y por niveles de
gobierno, el Estado de las Autonomías está en bastante consonancia con el
gasto de otros estados descentralizados. Para que la comparación y la lectura
de los datos tengan algún sentido, hay que tener en cuenta que la Sanidad
terminó de transferirse a las Comunidades en España en diciembre de 2001, y que
el grueso del gasto en protección social, desempleo y jubilaciones
especialmente, forman parte de la función redistributiva que retiene el
Gobierno Central. En 2002, el gasto en bienes públicos de carácter social (Sanidad,
Educación, Protección Social, Vivienda, Cultura) suponía algo más del 66% de
media del gasto total de las Comunidades Autónomas. La producción de bienes de
carácter económico (Comunicaciones, Infraestructuras básicas y transporte,
Investigación, Regulación económica general y por sectores productivos, etc.),
llegaba hasta el 21%. En ese mismo año de 2002, el gasto de la administración
regional en Sanidad, Educación, Protección Social y Vivienda, alcanzaba el 56,8%
en Alemania, el 66,4% en Australia, el 75,2% en Canadá y el 70,4% en Suiza. El
gasto en bienes de carácter económico estaba también cercano al español, desde
un 29,4% en Alemania, el 19,3% en Canadá, o el 15,5% de Suiza (Giménez Montero,
Federalismo Fiscal. Teoría y Práctica,
2002).
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| Fig.3; Crecimiento de las CC.AA 1975-2000 |
Ahora, si nos centramos en el caso
de España, y ponemos el foco en el carácter regional del desarrollo económico,
se aprecia un crecimiento continuo desde 1975 en todas las Comunidades Autónomas
a pesar de las diferencias iniciales, pues España tenía y tiene aún fuertes
desequilibrios regionales. Las Comunidades más pobres en 1975,
Extremadura, Galicia, Castilla-La Mancha, Andalucía, siguen siendo aún las más
pobres, pero la descentralización les ha
permitido invertir en sus propias regiones y acortar las distancias con España
y con Europa. Así, hasta el año 2000 había 6 comunidades que crecían por
encima del 3% al año y otras 9 lo hacían a razón de una tasa interanual entre
el 2,5 y el 3%. Andalucía, Extremadura y Castilla La-Mancha crecían a un ritmo
mayor del que lo hacían Madrid, Cataluña y el País Vasco (fig.3, Instituto de
Estudios Económicos, 2003). Uno de los efectos más claros de este desarrollo ha
sido la terciarización de sus economías,
con una pérdida importante del peso del sector agrario sobre el total de la
estructura productiva a favor del sector servicios. En 1977 la importancia de
la agricultura en las regiones más ricas era ya bastante ridícula. En Cataluña
y el País Vasco suponía alrededor del 4%, y en Madrid era tan solo del 0,7%.
Pues bien, en Andalucía la importancia de la agricultura era del 16%, en Extremadura
del 20%, y en Castilla-La Mancha del 22,4%. En 2002, 25 años más tarde, todas
las Comunidades han reducido considerablemente la importancia relativa del
sector primario en sus economías hasta valores cercanos al 10%. Sólo La Rioja y
Extremadura mantenían aún valores superiores.
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| Fig.4: Gasto público/PIB de las CC.AA 2000-2009 |
El esfuerzo que han realizado por
tanto las Comunidades más pobres ha sido bastante considerable, y es un
esfuerzo que se pude cuantificar fácilmente examinando el gasto público de cada Comunidad en relación a su PIB, muy por
encima de las Comunidades ricas, que, más por opciones ideológicas que por
ventajas económicas reales, han decidido aumentar la oferta privada de bienes y
servicios en detrimento del sector público. Puesto que, como decíamos, las
transferencias de Educación se completaron en el año 2000, y las Sanidad en el
2002, es a partir de entonces cuando debemos establecer las comparaciones. Así,
el gasto público en relación al PIB en Extremadura se ha mantenido en torno al
27-28% entre los años 2003 y 2007, Castilla-La Mancha en el 22%, Andalucía en
el 19-20% y Galicia en el 19%. En el otro extremo, Madrid inició la década con
sólo un 5,8% de gasto público, aunque luego se ha situado en torno al 9%,
Cataluña y País Vasco se han movido entre el 11 y el 13% del gasto público en
relación a su PIB (fig.4). Parecidas conclusiones obtenemos si atendemos al
gasto público por habitante, aunque aquí hay que tener en cuenta el factor
demográfico, que hace que Comunidades prósperas y pequeñas, como el País Vasco,
obtenga resultados muy altos; y otras, más grandes y menos prósperas, obtenga
peores resultados. Aún así, Madrid, con algo más de 6 millones de habitantes (a
1 de enero de 2008) invierte menos en sus habitantes que Andalucía, con más de
8 millones de habitantes. (Informe Económico Financiero de las Administraciones
Territoriales, 2009).
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| Fig,5: Inversión pública en Educación/PIB en las CC.AA, 2009 |
El examen del gasto público en Sanidad y Educación en relación al PIB regional
arroja prácticamente los mismos resultados. A la cabeza de inversión en Sanidad
se encuentra Extremadura, que pasó de un 8,0 en 2005 a un 9,8 en 2009, Galicia
ocupa el puesto número 6 (de 6,3 a 7,3%), le sigue Andalucía (de 6,0 a 7,2%), y
luego Castilla-La Mancha (de 6,8 a 7,2%). Navarra, País Vasco y Cataluña ocupan
los puestos 14, 15 y 16 respectivamente (de 4,5 a 5,5%). Y Madrid ocupa el
último lugar de la tabla, pasó de invertir en Sanidad un 3,5% en 2005 hasta el
4,2% en 2009 (Informe Anual del Sistema Nacional de Salud, 2010). Con la
Educación ocurre lo mismo, las Estadísticas del Gasto Público en Educación que
publica el MEC, ponen igualmente de manifiesto el esfuerzo realizado por las
Comunidades con menor nivel de renta desde el año 2000 y hasta mediados de la
década. Así, Extremadura (4,8%), Castilla-La Mancha (4,2%), en contraste con el
que realizan Cataluña (2,3%) y Madrid (1,9%). Si nos quedamos con la
radiografía que proporcionan los datos de 2009 (fig.5), vemos que la inversión
en educación ha seguido aumentando, y que en las Comunidades de menor renta el
esfuerzo presupuestario supera ya el 5%. Las más ricas siguen haciendo menos
esfuerzos, y Madrid sigue estando a la cola en inversión en Educación, con sólo
un 2,7% de su PIB.
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| Fig.6: Alumnado matriculado por titularidad de los centros |
Detrás de los datos están
evidentemente las distintas opciones
ideológicas. Y los datos sólo muestran los resultados de haber escogido una
u otra opción, de haber decidido, con el consentimiento y la aprobación del
electorado de cada región, que determinados servicios de interés público sean
impulsados y gestionados por el sector público o por el sector privado,
incluso, financiando en parte este último con dinero público. Las Comunidades
más ricas, las que menos invierten en Educación, son también las que dedican
una parte proporcional más abultada de su gasto total en educación a financiar la
enseñanza privada concertada no universitaria. El País Vasco dedicaba en 2008
el 30,4% de su presupuesto educativo a este fin. Le siguen Madrid (23,8%),
Navarra (22%), Baleares (21,3%) y Cataluña (20,9%). De tal manera que, en el
curso 2008-2009, casi la mitad del alumnado estaba matriculado en la enseñanza
privada o concertada en el País Vasco y en Madrid, y aproximadamente un 40% en
Cataluña (fig.6). Otro tanto pasa en Sanidad. Cataluña es, con diferencia, la
Comunidad que más porcentaje de su gasto total sanitario dedica a los
conciertos con la sanidad privada: un 29,6% en 2008, aunque ha bajado hasta
situarse en el 23,9% en 2010. El resto de Comunidades se sitúan entre el 9% de
Canarias, y el 3,8% de Extremadura, Aragón y Cantabria. (Ministerio de Sanidad,
Servicios Sociales e Igualdad, 2011). En Madrid, según datos del Servicio Madrileño de Salud (Sermas), en 2007 destinaba un 9,6% de su presupuesto
sanitario a la Sanidad privada, cifra que aumentó hasta el 16,1% en 2010. En la atención hospitalaria es donde
mejor se aprecia la apuesta de estas comunidades por la sanidad privada. En
2012 en Cataluña había 152 hospitales privados por 65 públicos; en Madrid, 48
privados por 37 públicos y en el País Vasco, 26 privados por 18 públicos. A
pesar de esto, salvo en Cataluña, la oferta de camas públicas sigue siendo
superior.
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| Fig.7: Producto Interior Bruto por habitante, 2009 |
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